市场是商品或劳务交换的场所，是商品经济的产物。而市场经济是以市场作为配置资源的经济运行的形式和方法。1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济的新体制，经过十年的发展，我国的社会主义市场经济体制已初步建立起来了。2002年，党的十六大又提出要完善社会主义市场经济体制的目标。无论是建立还是完善社会主义市场经济体制，其根本目的是不断解放和发展社会生产力，加快社会主义现代化建设步伐，全面实现小康社会的目标。在这样的大环境下，我们来思考测绘与地理信息的市场问题，研究营造促进其市场发展的政策环境，无疑对推动测绘事业及其地理信息产业的发展是十分重要的。
1 测绘与地理信息市场的现状评估
    传统的测绘业，除公开版地图有市场外，是没有市场的概念的，特别在计划经济的经济体制下面，测绘工作因其本身的特性：它是国民经济建设、国防建设的一项基础性、前期性工作；测绘资料成果涉及到国家安全，使用范围受密级严格限定的。测绘工作及其成果的应用均为政府行为，无论是基础测绘还是专业测绘，社会或个人一般不能涉足。但是，随着我国经济体制改革的发展和社会主义市场经济日趋成熟，测绘没有市场的传统观念已被打破，特别是上个世纪90年代以来，测绘市场、尤其是地理信息市场的崛起和迅速发展推动整个市场的发展。它的主要表现为：首先是作为国家支柱产业、拉动经济发展的房地产业的兴起，把不动产测绘推向了市场；其次是随着国家信息化建设和社会信息化的需求，地理信息数据的获取、采集、处理、加工与应用及其技术形成了具有巨大潜力的新兴市场；再次是一些由政府公共财政投入的基础测绘、公益性测绘在组织实施中也引入了市场竞争机制，采用政府采购招投标办法。据2002年、2003年不完全的统计，我国测绘与地理信息市场的年市场份额已近100亿元人民币，从进入市场主体的经济成份看，有经政府测绘主管部门审核、登记并取得测绘执业资格的测绘企事业单位（全国有等级的测绘单位近7000家）；有近几年建立起来的大量的民营GIS企业（全国有近1000余家），一般他们只是在工商管理部门登记注册，而未经测绘执业资格审查；还有前几年按照国家经济体制改革的要求，完全推向市场，成为自主经营、自负盈亏的经济实体的一批工程勘察单位。在政府规范市场行为方面也出台了一些诸如市场准入、测绘资质认证、测绘产品质量抽检、测绘成本定额、测绘工程产品价格等法规、规定。因此，从以上几个方面看，我国已初步形成了测绘和地理信息市场环境。但按照社会主义市场经济的实践环境标准，建立一个统一开放竞争有序的现代市场体系要求看，目前所形成的测绘与地理信息市场还处于初级阶段，它集中反映在：
1.1 多头管理和发证
    从政府管理上多头管理、市场准入多头发证，没有形成一个真正统一的测绘市场准入管理部门。当前的情况是除政府测绘行政主管部门履行测绘单位资质审查发证职能外，其他专业部门由于受长期以来计划经济体制的影响，“行业垄断”、“行政保护”引入了市场，每个部门自上而下自成系统，自我保护部门利益。这种沿袭下来的部门垄断惯性，根深蒂固，一时难以根除。一些专业管理部门变相发测绘市场准入许可证。如工程勘察许可证中可进行工程测量；地籍调查许可证中含地籍测绘；甚至军队系统也可给军事测绘单位发测绘市场准入许可证，等等，这就给政府统一管理造成了困难。
1.2 公平竞争的市场环境没有形成
    形成市场公平竞争机制的基本条件是进入市场竞争的主体必须是自主经营、自负盈亏的企业法人主体（含自收自支的事业单位），而长期以来的情况是有相当一部分吃财政人头费的测绘事业单位也能进入市场，致使市场公平竞争的基础不复存在，压价竞争屡见不鲜。
1.3 行政分割形成市场垄断
    行政垄断表现在：一方面一些行业主管部门不开放或变相不开放本身所管辖的测绘市场领地；另方面对所属的或以前所属的测绘单位进行保护，从而难以形成一个统一、公平的市场。
1.4 “3S”企业在产业上无政府主管
    对近几年建立起来的一大批“3S”民营企业，在市场的测绘资质资格管理上形成真空，无部门管理。因为，测绘行政主管部门认为它们不属于测绘单位，不属于自己管理的范围。而实际上它们中的相当一部分单位从事于地理信息的采集、加工、服务和地理信息系统工程建设，在业务性质与技术手段上与测绘没有两样，应该属于一种新的形式的民营测绘企业。无主管的结果是加剧了测绘与地理信息市场的无序竞争。
1.5 地图市场问题多
    一些单位或个人急功近利，私自编制、出版、发行地图，不仅扰乱了地图市场，而且常常出现地图政治原则性错误，给国家造成极大损害。2001—2003年测绘、工商、新闻出版、外交、商务、海关等部门联合对全国地图市场进行整顿，查处了一批违法事件和违法者，地图市场秩序大有好转，但地图市场的监督管理是一项长期的任务。
    从上面对测绘与地理信息市场的现状分析可以得出如下结论：我国已初步形成测绘与地理信息市场，它是随国家经济和信息化建设、社会发展、人民物质文化生活日益提高的需要而产生，并伴随着社会主义市场经济的发展而发展的。但这个市场至今还处于初级阶段，极不规范，需要通过建制立法，积极培育，促使其健康发展。
2 测绘与地理信息市场发展建设的目标
    总的建设目标是：要通过10—20年的努力，建立一个统一开放竞争有序的测绘与地理信息市场环境，充分发挥市场对优化资源配置的作用，推动测绘事业和地理信息产业蓬勃发展，以满足全面建设小康社会和国家信息化、现代化建设的需要。
    按照社会主义市场经济对市场秩序和市场规则的一般要求，首先要建立一个统一开放的市场，就是要拆除各种壁垒，打破行政垄断、地方封锁、条块分割，形成一个全国统一开放的测绘与地理信息大市场。同时，随着经济全球化的发展，我们还要应对生产、分配、消费、市场、投资、资源全球化的局面，服务于我国社会主义现代化建设，走出国门，积极开拓国际测绘市场。再则，要建立一个竞争、有序的市场。一是要明确市场进出规则，规范市场主体进入市场的资格，确定其合法身份，规范市场主体经营功能与经营范围；二是要以法律形式维护公平竞争的规则，消除条块分割、地区封销和行政性垄断，排除各种超经济的特殊待遇，保护公平竞争的市场环境，同时要规范市场主体的市场行为，禁止一切非法竞争手段，实现市场信息公开化；三是要遵守诚信经商、信息公开、公平交易的市场规则；四是明确市场仲裁规则，强化市场仲裁机构的权威，体现依法监管市场的原则。
3 营造市场健康发展的政策法律环境
    建立和完善市场规则，营造市场健康发展的政策法律环境，是建立一个统一开放竞争有序市场的前提条件。测绘与地理信息产品有其自身的特性，如测绘及其成果相当一部分涉及到国家主权与国家安全；不动产测绘又称为法定测绘，是实现房地产公平交易的重要保证；工程测绘涉及到工程建设的质量；基础地理信息系统建设的质量直接影响到各种信息系统平台搭建的质量等。因此，测绘及其地理信息数据的生产有其特定的要求和市场运作规律，它与其他的商品生产是不一样的，测绘与地理信息产品是一种特殊性质的商品，其市场运作应采取一些特殊措施并制定相应的制度与规则，诸如在市场准入、测绘资质资格认证、质量监管、价格指导、政府统一监管等方面要有一些特殊的要求与政策，并以法规形式固定下来付诸实施。
3.1 市场准入测绘资质资格制度建设
    规范进入市场主体的资格，建立测绘资质资格管理制度。在测绘资质管理制度规定上，一方面应考虑测绘及地理信息产品具有很高的技术含量，当今测绘技术手段“3S”技术及其应用属于高新技术，在资质制度的规定中，对进入市场的单位要从技术层面上，如人员的技术素质和技术手段应作出相应规定，并相应规定主体的经营范围；另方面为维护市场公平竞争的原则，准入市场的单位必须是政事政企分开，独立经营、自负盈亏的经济实体；再方面，对进入测绘与地理信息市场的单位由政府测绘主管部门统一发证，坚决排除多头发证的不规行为。
    在测绘资格的管理制度方面，主要是建立注册测量师制度。即对准入市场的测绘单位，必须拥有相应资质等级规定数量的注册测量师，以强化市场主体在市场经营承接项目任务中专业技术人员的法律责任，确保测绘成果质量。注册测量师制度必须立法。在取得资格、注册、权利与义务、法律责任等方面应有明确的规定。我国的注册测量师制度还应考虑与国际接轨，或与其它国家双向互认的问题，为我国测绘单位走向国际测绘市场创造条件。
3.2 建立测绘监理制度
    测绘监理制度是监督规范测绘工程施工行为，确保施工过程和成果质量的重要措施，是营造一个有序市场的重要方面。这是因为在项目的市场运作中，一般都采取招投标方式。一方面项目任务的发包方需要找一个具有监理资质和能力的中介机构对承包方在项目设计、技术方法、设备选型、生产过程、成果交付、合同履行等方面进全方位的监督；另方面对项目任务的承包方为有利于在技术、质量、工期方面与发包方发生纠纷时得到合理解决，需要有一个中间组织评判。再则，按照国际惯例，进行招投标的项目必须接受监理。建立对测绘项目的监督制度，有利于引导我国的测绘单位去适应国际惯例，开拓国际测绘市场。监理内容包括三项控制：质量控制、进度控制、经费控制；两项管理：项目合同管理、信息管理；并协调甲乙方相互关系。测绘监理制度同样要立法，明确政府主管部门责任，在监理的资质资格、监理范围、监理实施、监理的法律责任等方面作出明确的规定。
3.3 建立测绘与地理信息工程产品政府指导性价格体系
    首先，测绘与地理信息工程作为一项生产活动要计算成本消耗；而进入市场，还应加上利润和税金形成价格。价格的内涵不仅要确保工程产品的价值补偿，而且使测绘单位有一定利润，以能形成资金积累而扩大再生产。还要包括上缴国家的税金。国务院测绘行政主管部门和物价管理部门根据2001年财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）的通知，于2002年1月制定颁布了“测绘工程产品价格”。根据《价格法》的规定和测绘工程产品市场行为的特性，测绘工程产品价格列为政府指导性价格体系。并在说明中明确规定，为保护测绘单位和用户的合法权益，防止不正当竞争，确保测绘工程产品质量，测绘工程产品合同价格可在本价格的基础上上下浮动10%。任何压低价格的行为，应视为不正当竞争，并将造成产品的粗制滥造，质量得不到保证，从而给应用造成严重后果。这也是测绘与地理信息工程产品不能采用完全以市场定价的原因。保留上下一定比例的价格浮动已考虑到它的市场竞争行为，这也是不能以政府定价形式定死一个价的另一个原因。当然测绘与地理信息工程产品的价格应随着技术的进步，国家经济环境的变化而不断进行调整，以适应测绘与地理信息市场变化发展的需要。
3.4 税收政策
    正如前面所述，当前，测绘与地理信息市场尚处于初级阶段。特别是进入市场的一部分市场主体，过去是国有事业单位，按国家经济体制改革要求转型为自主经营、自负盈亏的经济实体或完全改制为民营股份制企业，它们对新体制还应有一个适应期，加之地理信息产业本身属于朝阳产业，需要政府的政策扶助。政府在税收方面，如所得税可在一定时间段内给予减免优惠，则将有利于这些单位减轻压力，尽早适应新的测绘与地理信息市场环境，增强自主发展的能力。
4 加强对市场的统一监管
    政府加强对测绘与地理信息市场的统一监管，主要通过法律、经济、行政手段，维护市场正常秩序，遵循市场规则，对市场主体及其经济行为给予指导、监督，包括执行违规处罚。
4.1 建立并不断完善测绘与地理信息市场法律体系
    法律手段是管理市场的核心手段。国家在用法律制度规范市场主体，维护公平竞争以及诚信原则等方面，已出台了诸如《公司法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《价格法》、《测绘法》等一系列法律，当前，还需针对测绘与地理信息的特点及市场规律，依据《行政许可法》对市场准入，测绘单位的资质资格管理方面进行立法。要建立工商管理部门会同测绘行政主管部门，对涉足测绘与地理信息业务进行注册登记的企业进行事前会审的机制，把好进入市场的第一道关口。在执法管理方面，政府各有关主管部门，如测绘、工商、司法、质检、保密等部门应联合执法，强化监管力度，严格查处未经登记注册、违法违规的经营者。
4.2 对价格实行控制性管理，维护市场健康发展
    价格是市场管理重要的经济手段之一。根据测绘与地理信息产品的特性，国家应制定测绘与地理信息工程产品的政府指导价。所谓指导价是一种规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定价格的价格行为。对测绘与地理信息工程产品的政府指导价实行控制性管理，主要是规范和监督市场主体在市场交易中的正确定价行为，防止恶性降价竞争，或人为的价格攀升，损害甲乙方的合法利益，以致危及产品质量。维护市场正常、健康地发展。
4.3 运用行政手段，管好测绘与地理信息市场
    为维护测绘与地理信息市场机制的正常运行，维护市场的公平竞争，行政性的市场管理手段也是不可缺少的。它是指：强化市场管理机构，做好市场调查研究，建立市场监测信息网络，及时掌握市场动态，对行政管理范围内的市场违规行为进行查处。其中很重要的一点是严格依法行政，杜绝滥用职权，管好市场。
    综上所述，在我国建设一个统一开放竞争有序的测绘与地理信息市场，营造一个为使市场健康发展的政策法律环境，任重而道远，是未来20年的一项长期而艰巨的任务，它将随着我国社会主义市场经济体制的不断完善而逐步走向成熟，它对我国的测绘事业和地理信息产业的持续发展的促进作用也将逐渐展现出来。