2007年7月1日，重庆市工商局正式出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，就重庆实施城乡统筹改革出台50条具体措施，并从即日起施行。其中推出了支持探索农村土地流转新模式的政策，即允许以农村土地承包经营权出资入股，旨在积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。有报道引用“专家”的话说，这是新中国成立以来的“第三次土地革命”。那么，这一政策到底会对我国土地制度产生什么革命性影响，能否达到其发展农村、加快城乡统筹的目标，又将对房地产市场发出何种信号？为此，本期地产圆桌特邀请相关专家对该土地流转新模式进行评析。
模式新在何处
    主持人：《意见》称，在不改变土地用途和农村土地承包期限内的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作等。您认为土地承包经营权出资入股模式的出台背景是什么？它较以往土地流转模式，是否存在创新点和制度优势？
    党国英：重庆市工商局提出土地承包经营权出资入股方案的出发点是为了农业的规模经营，推动农业的发展。从这个角度来说，该做法是值得褒奖的。但我认为它较以往土地流转模式没有明显的创新和优势，我个人也不赞成这种模式。在农业生产经营的全部过程中，市场风险主要发生在交易环节上，农民通过建立合作社，可以集中采购生产资料，集中销售农产品，提高农民在市场上的谈判能力，把市场风险尽量化解到最小。所以成立合作社是有其道理的。但农业的直接生产过程是农民自己的事情。一户农民就可以耕作大量土地，没有必要通过他们彼此间的“合作”来降低生产经营的风险。其实，不必要的“合作”反倒会增加交易成本，降低生产效率。而且直接生产过程中的风险常常源于自然灾害。对于这种风险，可以由保险公司来解决问题，农民的“合作”于事无补。
    周小萍：在我个人看来，重庆市土地流转新模式主要是在当前新农村建设的宏观背景下，为加快农业的集约化、规模化而提出来的。从上世纪90年代起，农村土地承包经营权在现实中就已经存在多种形式，如集体经济内部不同主体之间的转包、互换以及出租等，且这些流转绝大多数都局限在农村集体经济组织内部。所以说，重庆的做法在思路上并无创新，只希望它能在实施途径上有所突破。重庆市工商局正式出台的政策中最实质的一条“允许农村土地承包经营权出资入股”，将其推向了更高的层次。这意味着土地承包经营权的流转将从集体内部的私下流转转变为受现代企业制度约束的公开流转。
    楼建波：重庆为了城乡一体化建设，允许土地承包经营权入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业，引入企业机制，这点突破是值得肯定的。但我认为该做法并没有很大的创新。在《中华人民共和国农村土地承包法》中，早就有对土地承包经营权入股的相关规定。
    主持人：重庆工商局官方表示：“作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，其本着‘先试先行’的改革思想，经过实地调研和与官员、企业人士和农民代表进行深入探讨，我们就怎样既加快土地流转、又不违背国家法律法规进行了大胆探索。”您认为这项工作的试行会涉及哪些法律，是否违背了相关法律，应当如何处理好土地流转与国家相关法律之间的关系？
    楼建波：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。所以说，我国法律是允许土地承包经营权入股的，重庆市的做法与现行的法律是一致的。但有一点在法律上是不清楚的，即在把土地承包经营权出资入股后，与农村集体经济组织之间存在承包经营关系的主体不明确，是农民还是新成立的合作社或公司。这需要进一步在法律上做出解释。
    刘新卫：我认为关联较多的法律有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》和《物权法》。重庆的做法并未涉及土地所有权性质和用途变更，土地承包经营权作价入股成立企业都只属于经营策略的改变，并不违法违规。
    当前所要做的应该是顺应土地流转方式改革的需要，适时修订相关法律，对土地承包经营权流转方式进行科学界定，一方面保障合理流转，另一方面则要规范流转程序和内容，特别是要杜绝土地承包经营权出资入股后改变土地用途进行非农业建设的做法。
    周小萍：从现阶段来讲，只要遵循“不改变土地用途和农村土地承包期限内”的前提，该模式的推行就不违反国家的相关法律。但长远来讲，农村土地承包经营权出资入股，设立股份制企业后，如果面临企业重组甚至上市等情况时，企业所使用的农村土地怎么办？是作为企业合法拥有的资产直接参与重组，还是要按照当前法律规定必须经征用手续转为国有土地后才能作为企业合法拥有的资产。如果必须经过征用手续，那么政府面对的被征用对象将不是村民和村集体，而是要面对一个股份制企业。另外政府为了公共利益而进行的征地行为也会遇到该问题。这样势必会向当前的土地征用制度和程序提出挑战。
农民利好还是利空
    主持人：新模式下的土地流转对农民、农业会产生什么样的影响？
    党国英：我认为重庆的做法对农民是没什么好处的。允许农村土地承包经营权出资入股是一种良好的愿望，即政府想扩大农业的规模经营，提高农业生产效率。但在我看来，没有必要搞这种类似“股田制”的做法。农民之间的土地承包权流转就能解决这个问题，而租佃关系正是交易成本最低的流转方式。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。如果硬要农民搞股份制，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债的情形怎么办？是不是要拍卖公司的资产（即农民的土地）用以还债？所以我认为“股田制”交易成本高，风险较大，不宜采用。
    另外，目前我国农业生产领域涌现了强烈的城市资本“下农村”的冲动。有的地方政府用行政干预的办法促动农民将承包地作为“股份”交给这些“大户”搞“设施农业”，但股份收益并不稳定，农民的收益可能会没有保障。在不少地方已经发生了一些农业资本家经营不善而逃跑的现象，而农地经过所谓“设施农业”的折腾以后，农民再要恢复大田耕作就很难了。决策者需高度关注此类现象。
    周小萍：从理论上说，允许农村土地承包经营权出资入股对农民是有利的。第一，明晰了农民在土地流转中的主体地位，确保农民能通过正规的企业机制分享到土地的收益。以往的调查显示，很多地方卖地都是村集体代办，农民无权过问，当然也很少能在这种土地的升值中获益。第二，成立有限责任制公司或合作社可以将农业的分散经营变为规模经营。以前的农户没有市场优势，即使增产也难以增收。现在成立公司后可以吸引外部资金，引入高新农业技术，发展现代农业，对提高农民收入是有重大作用的。进一步说，对于新农村建设和城乡统筹工作也有重要意义。
    刘新卫：当前，我国农村普遍存在着农户超小规模经营、农民恋土情结浓厚、平均分包土地以及经营分散等情况，迫切需要通过土地流转，使土地适度集中，优化组合生产要素，实现规模经营和农业现代化。虽然其他土地流转方式如转包、出租等也能达到上述目标，但毫无疑问出资入股更为彻底和有效。此举不仅能盘活存量资源，而且通过农民专业合作社和相关公司企业的设立，有利于农村产业结构调整和农业增效、农民增收，推动农业产业化进程。
    主持人：您觉得它在重庆试点执行中会不会存在一些困难，需要哪些配套措施来确保农民的利益？
    刘新卫：土地承包经营权出资入股要实现预期目标需要有一定的条件，但当前这些条件往往又是欠缺的，这也就注定了在重庆的试点难免会遇到困难。首先，现行户籍制度仍在很大程度上限制着农村富余劳动力的自由流动，这就导致农村经营规模难以较快提高，阻碍了农业现代化进程。其次，农村社会保障体系缺乏，使得土地除了本身所具有的养育功能和资源功能外，还承担着养老等社会保障功能，一旦投资失败，这些农民就将陷入无地和无福利的双重困境，影响农村的稳定。再次，农民自身素质也有待提高。
    有鉴于此，必须从以下几个方面加以配套建设。首先，尽快制定相关执行细则，包括如何作价入股、区域差异的解决、农地转移最大规模的确定等，特别是要警惕和杜绝坑农、欺农和骗农情况的发生。其次，要适时进行户籍制度改革，及早建立健全农村社会保障制度。在当前农村社会保障体系尚未建立的情况下，必须对土地承包经营权出资入股做出相关限定条件，如农民土地经营权入股的这一部分资产，企业不能用于抵押，或者在企业破产时不被列入清算资产。再次，政府应在其中扮演重要角色，如及时提供相关信息咨询服务，对农民进行投资引导，以及帮助建立农村中介组织等。最后，要加快发展农村教育、技能培训和文化事业，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。
“股田制”价值几何
    主持人：有媒体称，重庆市土地承包经营权出资入股的改革举措被专家称之为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”。您如何看待这一评论？您认为这种流转模式在全国范围内是否有推广价值？
    党国英：我认为这个评价过于夸张了。其实，类似“股田制”的东西并不是重庆的新发明，许多地方早已这样做了。依我之见，股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。农民的专业合作社一般来说不一定要是股份制企业。在所有农业发达的国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主。
    抛开类似“股田制”这种不切实际的想法，中国农村的土地制度改革的空间其实很大。改革的原则，一是要把农民的利益放在首位，以“耕者有其田”来保障农村社会的稳定；二是要有利于流转中的土地商品化和土地权利的稳定化，提高土地利用的经济效益。近几年，有人提出农业用地承包权要“物权化”，以保障农民拥有真正的土地财产权；还有人提出要实行“永包制”，把土地承包权固定下来，使农民的承包地变成一种“准私有土地”，等等，我认为这些都是很积极的想法，值得尝试使用。
    周小萍：早在2003年3月1日，我国开始实行《中华人民共和国农村土地承包法》，就为土地承包经营权流转提供了法律基础。重庆市工商局出台的文件只是地方的非土地管理部门出台的一个配套实施意见，且这个方案目前还在探索阶段，因此，尚不能称之为“新中国成立以来的第三次土地革命”。另外具体实施的效果还不明显，判断能否在全国范围内推广还为之过早。
    刘新卫：重庆市所试行的土地承包经营权出资入股模式只是通过类似股权制的资本化手段来实现法律保护的土地权益，因此只是对现有制度的健全和完善。所以这种土地流转模式所产生的社会影响显然不能与前两次“土地革命”相提并论。我认为对于重庆市在土地承包经营权方面所做的试点，应该持鼓励和支持的态度，尽早完善相关管理细则和出台配套措施，促进这项改革的顺利进行。一旦试点成功，不仅将有力促进重庆市统筹城乡综合配套改革，对于其他条件成熟地区也同样具有较大的示范和榜样作用。
农用地的“管”与“放”
    主持人：不久前，重庆市获批为“国家统筹城乡发展综合试验区”，在“试验区效应”的推动下，重庆市的土地价格和房地产价格已经明显上涨。那您认为土地承包经营权出资入股的试验是否会产生同样的效应？
    周小萍：由于农村土地和城市建设用地属于两个相对独立的运行范畴，且该项新模式是在不改变土地用途和农村土地承包期限的前提下推行的，因此短期来看，它对城市房地产影响不大。但长期来看，农民入股后能提高农民的收入，并为其从土地中独立出来，寻求其他的工作机会提供了可能性，对促进城乡统筹具有积极意义。且中国农业人口众多，城乡一体化将极大地增加房地产市场的需求，进而会对中国的房地产市场产生革命性的影响。至于是否会抬升房地产价格，则要根据未来房地产市场的供求关系来判断。
    刘新卫：就土地承包经营权流转改革与房地产市场发展之间的关系而言，目前还很难清楚界定。虽然土地承包经营权出资入股客观上会促进农村富余劳动力向城镇的自由流动，一定程度上刺激城镇房地产市场发展。但在当前各项配套制度尚未健全情况下，仍然不能彻底解决困扰我国城镇化发展和新农村建设中普遍存在的“两栖”人口“双重占地”问题。另外，正如前面所提到，土地承包经营权出资入股不能改变土地用途。因此，重庆市的这项改革并未给农用地特别是耕地向非农建设用地转化大开方便之门，也不会增加城镇房地产建设用地。土地承包经营权流转改革应该不会直接促进土地和房地产价格的继续抬升，但它可能存在的前述间接促进作用也不能忽视。
    主持人：目前，在我国广东、浙江等地已经开始了农村建设用地使用权流转的局部试验。在您看来，土地承包经营权出资入股方案的推出，会不会对农村建设用地、农民宅基地的流转产生一些影响？
    党国英：我对于这个问题的初步看法是：管住耕地，放开农村建设用地。我们现在的情况是国家既没有管好耕地，又在农村建设用地的管理上捉襟见肘。其实中央政府只应管好耕地，把农村建设用地的管理权交给地方政府；而不应该像目前农村建设用地转化为国有土地的征地那样，让农民无法从中获益。为了防止地方政府对农村建设用地的管理不力，中央政府要加强产权管理的力度，走市场化交易的道路，最后形成“管住耕地，放开非耕地”的局面。而且，任何形式的合法产权都是平等的，对于一切产权的流动都要给予保护。
    楼建波：其实广东省集体建设用地使用权的流转有很多限制条件。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，“取得农民集体土地进行非农业建设，应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划”，且“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”。
    有些人认为“城乡一体化”就应该允许农民自由地流转、出卖其土地，甚至把土地用于房地产开发获得土地的增值收益，其实这些想法都不正确。真正的城乡一体化是通过取消城乡差别，取消户籍制度等来实现的，该守住的农业用地还是要坚守。
    周小萍：农村承包土地、农村建设用地以及农民宅基地的内涵和利用方式各不相同，针对三者所进行的流转方式改革的初衷也不同，因此三者之间不具有可比性。再说，我们知道广东曾就农村建设用地使用权流转出台过具体办法，但实施起来仍然遇到很多实际困难，比如，如何控制农地非农化，如何分配农村建设用地使用权流转的利益等等，这些问题如果不解决，政府很难放开这一门槛。
    刘新卫：虽然现行《土地管理法》原则上禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农建设，但从20世纪80年代开始，农村集体建设用地自发流转现象就大量存在于经济发达地区。有鉴于此，国家已经认同了农村集体建设用地、宅基地的流转，但在不断加强和规范管理。例如，国土资源部当前正在配合国务院法制办研究起草农民集体建设用地流转条例，以及抓紧开展《土地管理法》修改的前期研究工作。
    土地承包经营权流转也同样经历了从不被认可到逐渐认可的过程，如果土地承包经营权出资入股流转方式在重庆市试点成功并被制度化后，将和农村建设用地、农民宅基地流转一起促进农村集体所有土地使用权流转，严格意义上的农村集体土地市场也有望出现。而这有利于农村集体土地的市场化配置，并将极大提高农村土地利用效率、促进农业生产力发展。土地承包经营权流转和农村建设用地、农民宅基地流转之间应该是相辅相成和互相促进的关系，二者共同出现于农村土地制度改革过程中并推动农村土地制度改革不断前进。