一、概述
    1．战略环境评价的内涵
    “战略环境评价（ SEA ）是对拟提议的政策、规划或计划动议的环境影响效应进行规范的、系统的、综合的评价过程，以保证尽早将其应用于决策过程之中，与此同时考虑经济和社会因素的影响。即环境影响评价（简称 EIA ）在政策、规划、计划（简称 PPP ）层次上的应用，即在 PPP 层次上及早地协调环境与发展关系的决策和规划手段。”
    其目的是消除或降低因战略缺陷造成的环境影响，从战略源头控制环境问题的产生。这里，战略范畴有法律、政策、计划和规划 4个不同层次，其中政策是战略的核心和主要表现形式；法律以定型化、具体化的政策为核心；计划是政策目标在时间上的分解和细化；规划则是政策目标在空间上的安排；而项目或工程则是计划或规划的具体实施。因此，项目 EIA 位于整个决策链的末端，而 SEA 贯穿决策全过程。
    SEA 的目标是保证在政策中以一种综合的方式考虑环境因素。实际上，可以将 SEA 看成是一种“超前规划的工具”，也就是说，从长远来看， SEA 应该是一种能够导向或实现综合制定政策、规划和计划的工具。总的来说， SEA 的应用领域有 3 方面：一是部门 SEA ，二是区域 SEA ，第三是间接 SEA 。部门 SEA 的评价对象主要是废物处理、供水、农业、林业、能源、娱乐、运输以及工业房屋建筑和冶炼等方面的计划；区域 SEA 的评价对象主要是区域规划、城市规划、社区规划、区域再发展规划、乡村规划及机场规划和大学城规划和其他有关发展地点选择的决策；间接 SEA 的评价对象主要是科学与技术政策、理财政策和法律规定等。
    2．开展 SEA 是实现可持续发展的重要手段
    可持续发展是当今世界最关注的主题。可持续发展将经济、社会、资源、环境视为密不可分的整体，要求人类在发展中讲究经济效益，关注生态安全和追求社会公平，最终使人类生活质量得到提高，其实质就是既满足当代人的要求，又不危及后代人满足其发展能力的要求。可持续发展理论为人类世界走环境与发展相结合道路提供了一种创新的思维模式。
    SEA 是对联合国在“全球 21 世纪议程”中制定的可持续发展战略的响应，是在世界各国进行可持续发展多年实践的基础上必然的结果。一些国家和国际机构已经采用这种方法。同时，一些国家当局计划引入 SEA ，或正在对 SEA 在 PPP 层次上的决策综合考虑环境问题的应用前景和可行性进行评述。 SEA 要求在制定战略的初始阶段就充分考虑大范围内人类活动的后果，进而选择对环境、社会和经济综合而言最为有利的方案。 SEA 能够用一种分阶段的方法，把可持续发展的原则贯彻下去：政策-计划-规划-项目，以实现可持续发展的最终目标。由此可见， SEA 的指导思想和研究方法与可持续发展理论高度统一，是实施可持续发展的重要环境管理工具。
    二、 SEA 有着项目 EIA 无法比拟的优势
    1．项目 EIA 的局限性
    20 世纪 90 年代以前， EIA 主要针对建设项目，随着社会经济的发展， EIA 制度已无法适应可持续发展原则的要求项目的 EIA 具有很大的局限性，主要体现在以下几个方面：
    ♂ 介入决策时机晚。项目 EIA 常常是在政策、规划和计划实施以后，针对具体项目开展的，因此，它将受限于最初的决策，无法影响项目的布局，只能被动地提出具体项目的减轻环境影响的措施。实际上它是一种不完全的事后评价方法，对战略决策的影响很小。
    ♂ 环境影响评价范围狭窄。由于项目 EIA 只是针对单个项目，无法从区域范围充分考虑资源利用和环境保护，也无法考虑建设项目生产建设的全过程，因此，显得时空评价范围狭窄。无法实现社会、经济、资源和环境在时空上的协调发展。
    ♂ 评价环境的间接、协同或累积影响能力很弱。项目 EIA 不能有效地考虑多个开发项目的综合、累积的环境影响，因而不能及时恰当地考虑替代方案。项目 EIA 由于介入时机晚，对政策、计划和规划反应被动，因此，对选址、布局和生产工艺等进行改变的可能性极小，已没有选择替代方案的余地。
    2． SEA 的优势
    新的 SEA 方法正是针对 EIA 这些不足和需求而发展建立的，旨在在决策过程中的较早阶段（决策过程的源头）研究环境问题；建立一种更加积极和事前行动的环境评价和综合方法；评价环境累积影响并建立选择方案。 SEA 可以应用于决策的早期规划阶段并贯穿于整个项目的流程。因此， SEA 是一种主动方法，即在制定发展战略的过程中始终考虑与环境有关的各种问题。这样它能及早预测和防止可能出现的各种问题，并对发展战略进行不断的选择和调整，制定出最佳战略，实现既发展经济又保护环境的目标。SEA 为确定下一个层次的项目确定基本框架。与项目 EIA 相比， SEA 的优势是可以在决策早期从更高层次和更大范围去考虑环境影响的减缓措施。其主要优势体现在以下 3 方面：
    ♂ 强化项目层次上的环境影响评价（ EIA ）。 SEA 有助于强化项目层次上的 EIA ，使它们更加具有日的性和针对性，减少 EIA 工作的准备时间和工作量，保证在适当的政策、规划或计划层次研究重大环境问题的需求和选择方案。 SEA 将有助于理清并建立 EIA 的目标、任务和原则的综合政策框架，据此 EIA 可有效地实施。如果没有这种政策环境，就难于评估所预测影响的重要性以及发展的实际计划成本。
    ♂ 针对累积的、大规模的环境效应。政策、规划和计划的 SEA 可以作为一种能够用于预测和管理累积效应，包括全球变化的“早期预警”系统。在政策、规划、计划启动项目的地方， SEA 就能针对潜在的环境影响和相互作用。在其他情况下， SEA 将有助于认识重大的环境问题及其影响。
    ♂ 将可持续发展的理念融于政策制定过程之中。 SEA 是一种能够将可持续发展理念融入到制定或评述政策、规划和计划之中，具有潜在价值的过程。 SEA 能够综合平衡和协调环境、经济和社会目标与准则，体现将生态完整性的重要性作为可持续发展的基线条件。
    政策可视为行动的指南，规划是一套实施政策的时空目标，计划则是在特定区域内的一系列项目。 SEA 与项目 EIA 是既有区别又密切相联系的两种环境影响评价类型。 SEA 层次性更高、更综合、时空范围更广，是环境影响评价制度向前发展的一个标志。 SEA 与项目 EIA 是与行动计划的各个规划阶段相对应的环境影响分析手段。首先是在政策、规划和计划层次进行 SEA ，然后再在项目层次进行 EIA； SEA 为项目 EIA 提供依据，项目 EIA 则促进 SEA 的深化和完善，从而构成完整的环境影响评价体系。只有通过 SEA ，才能识别和避免政策、规划和计划带来的严重环境后果，保证区域的可持续发展。
    三、 SEA 国际发展概况与我国 SEA 研究与实践的现状
    1．发达国家及地区
    SEA 的发展始于美国国会 1969 年制定的《国家环境政策法案》（ NEPA ），该法案规定对环境有重大影响的联邦行动必须提交环境评价报告。此后，美国联邦政府许多部门开始考虑将环境影响评价结合到部门的发展规划中。其中的范例是 1986 年加州通过的“加里福尼亚州环境质量法”， 要求将环境影响评价的范围拓展到州政府的政策、规划和计划中，并在 San . Joaquin 等地得到了实际应用。荷兰建立了世界上最为完善的 SEA 制度。早在 1987 年就以法定的形式建立了国家 SEA 制度，要求对土地利用规划、废弃物管理、饮水供应、能源与电力供应等重大国家政策、规划和计划必须进行 SEA 。经过多年的实践，开发了一套功能强大的 SEA 工具——SEAN （后面将介绍）并在一些发展中国家的区域经济社会发展规划中得到了应用。另外世界上其他发达国家在战略环境评价立法基础上，实施了战略环评工作。例如， “加拿大环境影响评价法案”于 1995 年正式生效；在欧洲国家，政策环评是战略环境评价中的重要组成部分。欧洲委员会于 1998 年通过了专门针对地区发展计划和规划的“战略环境评价导则”。英国、西班牙、德国、法国、丹麦、挪威、奥地利等欧盟国家做出了积极的响应，开展了重大国家政策和计划的环境评价，积累了丰富的经验。另外，澳大利亚、新西兰、韩国和中国香港，也都开展了政策环境影响评价的工作。
    2．中国
    中国香港战略层面的环评最早始于 1988 年，内容涵盖区域和城市土地利用规划、供水及废物处置等大型基础设施建设项目、水利及填海工程、交通运输项目。从 1988 年起，大型发展计划必须先行环评研究，其中较突出体现战略评估研究范例是 1996 年完成的“全港发展战略评述”，分析评估了 20 多个不同发展方案的环境影响，环境评估结果影响了当局战略的制定。目前香港特区政府正对 3项重大交通运输战略环境评估。
    自 1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》建立了我国项目环境影响评价制度以来，经过 20 多年的发展，我国在积极开展项目环境评价的同时，也开展了区域环境影响评价和规划的工作，积累了区域环境评价的经验； 1993 年在《关于进一步加强建设项目环境保护管理的若干意见》中以文件形式提出了开展区域环境影响评价 （ REIA ）的要求； 1994 年《中国 21 世纪议程》白皮书第三章要求建立可持续发展环境影响评价制度，明确提出了对现行重大政策和法规实行 EIA ; 1998 国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第一次以法规的形式对区域影响评价做出明确规定；《国家环境保护局“三定”方案》规定其主要职责第一条就是受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行 EIA 。但由于决策部门重视不够，以及学术界对此认识上的分歧， SEA 在实践方面不仅滞后）国外，而且滞后于国内 SEA 的理论研究。
    2003 年9月1日起施行的《中国人民共和国环境影响评价法》第 2 章第 7 条规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”这是第一次以法律的形式确立了战略环境评价的法律地位，它延伸了环境评价的层次，从末端控制污染转向源头控制，为防止因决策失误造成的负面环境影响和生态破坏提供了法律武器，有利于全面保护环境和可持续利用资源，防止盲目开发，推动了环境与发展的综合决策。
    总体来讲，我国区域环境评价 80 年代中期以前侧重于现状监测及污染控制途径研究， 80 年代中期以后侧重于区域环境影响预测。 90 年代中期以来则重点放在清洁生产和污染物总量控制，着眼点偏重于环境污染影响，对长远的生态系统、生物资源及社会影响的累积效应关注不够。但无论如何，从我国进行的区域性环境影响评价的评价对象、内容和技术方法上看，它是一种对规划和计划的评价，具有明显的 SEA 性质，它为今后开展战略影响评价奠定了基础并积累了一定的经验。今后政府拟定的区域开发、产业发展、自然资源开发政策、拟定的国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发规划，以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游等部门专项规划和计划都应纳入战略环境影响的评价范围（曲格平）。
    我国 SEA 的研究刚刚起步，还处于理论探讨阶段。例如，韦洪莲等“面向生态的西部开发政策环境影响评价”。张妍、尚金城探讨了“青藏铁路决策的战略环境影响识别”；罗上华、，寺蔚纯等以上海浦东新区为例，探索了“城市环境保护规划与生态建设指标体系”；贾克敬、谢俊奇等在“土地利用规划环境影响评价若干问题探讨”中对土地利用规划的战略环境评价的基本工作程序和评价指标体系进行了探讨，等等在我国真意义上的SEA 实践还很少。包存宽等应用了前后对比分析法开展了“长春经济技术开发区战略环境影响综合分析”的研究；刘岩等在加拿大国际发展署（ CIDA ）资助下对夏门岛东部海岸发展规划进行了战略环境影响评价；相对具有真正意义的 SEA 研究是陕西省煤炭和电力开发战略的环境影响评价。
    四、将 SEA 与相关政策工具融为一体的综合环境评价体系
    尽管先进的 SEA 环境评价系统对于实现可持续发展具有重要的决策支持作用，但仍需要运用其他政策工具（图 1 ），在国家政策、区域和地方规划制定过程中综合考虑社会、经济领域因素与环境因素。 SEA 可以起到催化剂的作用，促进特定的政策提案和决策的形成。在大多数情况下， SEA 将会有助于为可持续战略和区域规划提供其环境背景和方向，为环境审计提供背景条件并提供有关趋势和指标的参考信息等。与 SEA 相关并可加强的政策工具包括：
    l ）技术评价。记录技术变化带来的环境和社会影响；涵盖生物技术、能源与材料利用、交通和城市发展的最新领域；
    2 ）资源评价和土地利用规划。影响区划以及开发协议和控制的陆地分类；综合的、基于容量的土地利用分配方法；
    3 ）环境报告。识别资源利用和环境质量的趋势与问题；建立主要生态系统的基线状况；绿色经济；宏观和微观水平的环境资产与损失评估；可供选择的“社会折扣”率（用以说明后代福利）；
    4 ）可持续发展战略。制定实现环境可持续发展的目标与任务、时间框架及措施；将“目前状况评价”综合考虑；
    5 ）国际环境法规与政策。综合考虑可持续发展协议和要求，包括 21 世纪议程、生物多样性、气候变化公约等；还应在区域贸易协定、合作制度（如欧洲委员会、北美自由贸易协定）中综合考虑环境评价。