今年入汛以来，商路市相继多次受到不同程度的暴雨袭击，七县区均遭受了严重的洪水、滑坡体、泥石流等自然灾害，尤其是在一些暴雨灾害的频发区，连年遭受暴雨灾害的侵扰，给群众生命财产安全造成了惨重损失。7月上旬，省委书记赵乐际同志亲临商洛视察灾情，对商洛山区如何以人为本，探索出一条变被动为主动;符合自然规律、人与自然和谐相处的防汛抗灾减灾长效机制，有效防御自然灾害发生和灾后重建工作作出了重要指示。为了认真贯彻落实赵乐际同志的重要指示精神，积极探索建立和完善山区防汛救灾工作的长效机制，变被动救灾为主动防灾减灾，最大限度地避免和减少灾害损失，我们根据商路今年发生的"7·28"重特大暴雨灾害，结合近几年防汛救灾工作实际，在一些暴雨灾害频发区进行了专题调研，形成了进一步做好山区防汛抗灾工作的几点思考和建议。
    一、充分认识山区防汛抗灾工作的艰巨佳和特殊性
    商洛市是洪水和地质灾窖多发地区。特定的地理位置和水文地质条件是商洛暴雨灾害频发的主要原因，因此，应把加强对山区暴雨灾害成因和特点的进一步认识作为摘好防汛救灾、抗灾减灾的基础工作。我市地处南北气候分界线，局部小气候显著，垂直变化和区域差异较大，山地面积占总面积的80% 以上，河流众多，沟壑纵横，谷岭相间，局部地区暴雨山洪、泥石流、滑坡体等自然灾害频发，尤其在局部多发生超量级的暴雨洪水灾害，进入九十年代以来，气候异常，暴雨灾害更为频发。主要表现在以下几个方面:一是暴雨灾害的季节性非常强。由于降雨季节分布不均匀，5--8月份的降雨量占全年降雨量的78%左右，一般多在6月中旬至9月中旬发生重特大暴雨灾害。二是暴雨突发性比较强。由于山区地形特殊，山高坡陡，溪河狭窄，高强度降雨短时形成超标准洪水，易造成局部人力难以抗拒的自然灾害。今年"7·28＂洪灾，据实测资料表明:武关河雨前流量仅为14·7立方米/秒，而7月29日6时洪峰流量达1910立方米/秒，超过保证流量I000立方米/秒，为百年一遍洪水。三是以局部性为主，发生频率较高。山区的洪涝灾害一般产生于大暴雨，时降雨超过30mm或日降雨超过I00mm，就极可能引起洪涝灾害。据资料统计，我市进入9000年以后，洪涝灾害更加频繁，平均每年发生4·5次大的暴雨灾害，"7·28" 灾害就是因局部地方出现了极端灾害性天气，形成了以洛南县麻坪，丹风县峦庄、铁峪铺，商南县城关、曹管，山阳县照川、石佛寺等地为中心的局部严重暴雨灾害。正如国家防总办公室在我市检查灾情时指出的，商洛"7·28"水灾是超标准的、严重的、人力不可抗拒的特大自然灾害。四是灾害造成的损失惨重，恢复难度极大。由于山区特定的自然地理环境，每遇暴雨，不仅山洪暴发，河水泛滥成灾，而且伴有山体滑坡、泥石流等地质灾害，造成房屋倒塌、人员伤亡，水利、交通、通信、电力等基础设施极度毁坏，农田淹没，粮食无收，多种自然灾害形式交织在一起，损失巨大。据10年来的统计资料，全市因灾死亡近百人，造成直接经济损失20多亿元，因山区财政困难，灾后政府只能拿出少量钱来安排灾民的吃、穿、住问题，水毁修复难度极大。特别是我市经过多年的扶贫攻坚，山区群众刚刚脱贫，因灾返贫、因灾致贫的现象在重灾区比较普遍。充分认识山区暴雨灾害的成因和特点，积极探寻其防灾减灾的有效途径、建立和完善防灾减灾的长效机制，才是尽最大程度减轻或避免山区人民遭受自然灾害的治本之策。
    二、当前山区防汛抗灾工作存在的主要问题和原因我市这次特大暴雨灾害，在省委、省政府的亲切关怀和指导下，在市委、市政府的坚强领导下，各级党委、政府靠前指挥，防汛、水务部门精心调度，广大军民顽强拼搏，科学防控，预警及时、指挥有力、处置果断、措施到位，最大限度地减轻了灾害损失，取得了防汛抗灾的阶段性胜利。但由于降雨强度严重超标，"7·28"水灾造成的人员伤亡、失踪和直接经济损失仍然是我市I998年的"7·9"、"8·25"水灾以来自然灾害损失最大的一次。灾后反思、痛定思痛，虽然造成水灾的主要原因是客观因素，但如何总结经验教训，坚持以人为木的理念，积极探索山区防汛抗灾的长效机制，仍是我们各级党委、政府必频认真研究解决的问题。
    一是山区生态环境比较脆弱，抵御自然灾害的能力不强。商洛是典型的"八山一水一分田"的贫困山区，人均耕地少，粮食产量低，经济发展慢，由于前些年人们过度地开发土地和矿产资源，对生态环境造成严重破坏，造成山洪、内涝、滑坡、泥石流等灾害频繁发生。二是不遵循自然客观规律，改河改水改堤等农田基建工程为洪灾留下后患。由于六、七十年代，在山区农村组织群众改水改河、修田造地，造成人与水争地，挤占河道，改变了水流态势，一遇山洪暴发，极易造成洪灾，今年在柞水县的小李砭村、丹凤县化庙村、洛南县孤山村等地，均因此成灾。三是山多地少的客观市情和历史原因，山区群众受地域条件限制，有的在河道边、山沟口、滑坡地段、地势低洼处或河流出口一带建房、修地，不断侵占河道，严重降低了泄洪能力，堵了洪水的"出路"，加剧了山洪灾害的发生。四是部分群众防洪意识淡薄，防灾避灾能力低。一些山区群众缺乏对山洪灾害的认识，缺乏防汛常识，防灾意识不强，自救能力差，加大了财产损失和人员伤亡。尤其是长期居住在危险地带的群众，没有遭遇过五十甚至上百年一遇的洪水，一到汛期，采用临时避让的办法，使他们逐渐产生了麻痹、侥幸心理。同时一些乡村建设规划严重缺乏防洪工程设施和设防标准太低，也为有效抗御洪涝灾害埋下了极大隐患。
    三、建立山区防汛抗灾长效机制的思考及建议
    根据近年来我市山区暴雨灾害的特点，以及自然环境气候和特殊的地理条件，要建立和完善防汛抗灾、减灾救灾的有效机制，必须采取工程措施和非工程措施相结合的方法，尊重科学，尊重规律，不断提高科学防汛抗灾的水平。
    (一)加强宣传教育，提高山区群众防汛抗灾和安全防范意识。加强干都群众防汛抗灾和安全防范意识的宣传教育，提高共同防灾意识和能力是有效预防和减少灾害损失的重要措施。当前，山区干部群众防灾意识淡簿仍是工作中的一个薄弱环节。各级党委、政府一定要认真总结，深刻分析历次灾害发生和造成人员伤亡的原因，普及对广大干部群众的宣传教育，帮助千都群众牢固树立防汛抗灾和安全防范意识。在广大山区，尤其是灾害频发区，应充分利用广播、电视、板报、标语等多种宣传形式，广泛宣传，做到家喻户晓，人人皆知，有备无患。以村组为单位，举办防汛知识培训班和专题讲座，宣传暴雨洪水与地质灾害的巨大危害，普及防御知识，提高防御能力。将一些血的教训和防汛常识编订成册，印发到群众手中，并集中讲解，也可以在一些山区中、小学校增设3--5个课时的防汛常识课，教育学生掌握必要的安全知识和生存技能，进一步提高群众主动掌握避灾、自护、自救、互救、逃生的基本知识和技能。
    (二)强化责任意识，层层建立各级防汛工作责任体系。强化各级领导责任意识，严格落实防汛责任制，真正做到以防为主、主动避险、科学防控，是整个防汛工作紧张有序进行的根本保证。
一是落实防汛工作领导负责制。从思想上筑牢各级领导防大汛、抢大险、抗大灾的责任意识，大局意识，夯实防汛抗灾工作责任，做到"常备不懈，以防万一"，未雨绸缪，防患未然，进一步落实防汛行政首长负责制，建立以党政一把手负总责、分管领导组织指挥、部门领导直接指导、岗位责任人具体落实的横向到边、纵向到底、环环相加的责任体系。
二是建立健全防汛指挥机构。按照"集中高效"的原则加强防汛指挥中心建设，确保在汛期戒备状态下，能够形成统一指挥、处置及时、决策有力、各方协作、功能齐全、反应灵敏、权威高效的防汛抗灾指挥体系。
三是建立完善防汛分级责任体系。将防汛责任制落实到市、县、乡、村、组，户，主要领导一线指挥，干部包片、包组、包户抓落实，层层明确责任，确保汛情监测、预警信息传递畅通和防灾避灾工作的有序进行。尤其对老弱病残、智力低下的群众一定要落实村组干部或党员包抓到人，确保汛期能及时安全撤离。
四是严格实行督促检查制度和责任追究制度，各级纪检、组织、人事、监察部门应严格对防汛抗灾措施落实情况进行定期和不定期的督查、抽查和检查，确保指挥员不脱岗、责任人不缺位，岗位职责明确，工作责任具体，任务落实到人，防范措施实施到位，纪律处罚严明。
    (三)加强监测预报，建立和完善科学的防汛抗灾信息体系和预警机制。加快防汛预警设施建设，建立信息报送、发布、预警机制，制定科学的应急预案，对及时有效的防灾减灾起着至关重要的作用。
一是加大投入，加快预警设施建设。尽快建立气象雷达站，提高对灾害性天气预报的精度和准度，从根本上改变气象预报预测滞后、灾害性天气状况和可能受灾区域无法准确定位的问题，以科技手段增强防灾减灾能力。
二是强化监测，科学预防。合理布置自动遥测雨量监测站点，并尽可能覆盖我市局都暴雨易发、多发区域以及水库上游，做到及时预报雨情，进行科学指挥和调度，延长防灾预见期和防灾的有效时间。在各水库上游增设雨量监测站点或人工报汛点，小 (一)型以上水库和影响较大的小 (二)型水库，应逐步建立雨量遥测速报站，有条件的可适度建设水位 (流量)站，提高库区降雨和上游来水监测的精度和准度，为水库科学调度提供适时信息。加强对病险水库、滑坡体、尾矿坝等重点区域的监测，特别是加强对地质灾害易发山区的监测。防汛、气象、水文等部门建立的监测站点，要在防汛指挥部的统一协调下，合理布局，实现资源共享，力争在最短时间内建立覆盖全市所有乡镇的雨量监测速报系统。
三是加强信息传递。加强通讯设施建设，在现有的汛情信息传递设施和手段的基础上，在水库、滑坡体、尾矿项等重点防汛部位，必须落实备用通讯设施。借鉴商南县的成功经验，不断扩大和恢复农村有线广播的覆盖面，确保汛情信息及时传递到千家万户。要建立上下游雨水情互报联防机制，上游及时为下游传递汛情信息，提高防洪预见期，有效规避灾害。同时，提高边远山区信息传递的时效性，除借助广播、电视、电话、短信等方式传递和发布汛情预警信息外，针对山区群众居住分散、信息传递缓慢的实际，建立汛情传报中心户长制度，以自然村为单位，确定若干中心户长，作为汛情巡查、监测和信息报送员，政府每年给予适当的补贴，确保他们在遇汛期时采用高音喇叭、敲锣打鼓、烟火、人力等方式迅速传递预警信息。
四是进一步完善各类应急预案。在全市上下都应制定一套防、抢、撤应急预案，并尽快解决应急预案进边远山区以及散居群众居住地、进矿山企业、进基层、进学校这个工作上的薄弱环节，增强应急预案的操作性，提高基层应急能力。同时，加强应急预案的演练，提高基层的实战能力。在山区防汛抗灾中，本着"宁可信其有，不可信其无"的原则，提前选择安全的避险场所，提高防御标准，避免出现防不及防、避无处所等情形。
    (四)统筹兼顾，科学规划，建立灾后重建的长效机制。搞好灾后重建是山区今后一个时期防灾减灾的一项重要的基础性工作。灾后重建和农村以后的基础设施建设都应从长远考虑，从当地历史上所通到的灾害、风险造成的后果来考虑，合理安排，科学规划。一是加强对山区群众建房的规划管理。以乡镇为单位，党委、政府牵头，市县区国士、城建、水务、林业等相关部门参与，组织专业技术人员对灾害频发的山区群众居住环境搞一次全面普查，做到村不漏组，组不漏户，对不符合"一高三避"(高出洪水线，避开水道，避开泥石流，避开地裂缝)原则的村民住房，制定搬迁重建规划，力争通过3--5年的工作，完成搬迁改建任务。各级党委、政府应把农民建房这件事作为亲民爱民的大事来抓，把住房、建房安全作为保障农民生命财产安全的重要基础，遵循自然规律，引导群众建房合理选址，科学规划，适当提高建房标准，提高抗灾御灾的能力。对一些无法安全选址的地方，由县区政府组织牵头，民政、发改、城建、国土、水务、扶贫、农业等部门共同参与，与新农村建设、小城镇建设、以工代赈、移民搬迁工程结合起来，资金捆绑使用，帮助群众建好房。二是合理解决农村基础设施建设问题。农业、交通、水务、扶贫、国土等都门应组织专业技术人员对六七十年代改河改堤、修地造田等工程进行一次全面普查，做到县不漏乡、乡不漏村、村不漏组，一条沟一条沟地查，一条河一条河地查，一条路一条路地查，对于设计不合理、违背自然规律的工程，应组织有关专家重新论证，结合农业综合开发工程，力争利用3--5年时间坚决予以改造，按照"退地还河、退堤还河、退路还河"的思路，科学规划和做好相关工程建设，给洪水留足出路，从根本上避免或减轻灾害损失。三是多方筹措资金，加强对病险水库的维护。各地对所有水库的放水设施进行彻底检修，疏通放水设施，同时对放水卧管和涵洞进行必要的改造，防止一遇洪水即被泥沙、树枝堵塞等现象发生。科学规划和论证，对一都分病险水库增设汛限水位以下的放水设施，解决溢洪道及时有效泄洪问题，加大水库调节能力，确保在连续的洪水过程中能迅速将水位降低到汛限水位以下，在保证水库安全的前提下有效地拦洪错峰，确保下游安全。四是加强政策研究，为灾区群众恢复生产生活提供政策保障。国土、水务、民政、扶贫、农业、气象等部门要发挥各自职能，围绕地质灾害、"三无户"建房、宅基地规划、土地置换、恢复农田、修复道路等，在遵循《土地法》和农村土地联产承包政策的大前提下，结合实际，调查研究，制定相关政策，为失地农民解决建房、生产用地和灾后重建、恢复生产提供政策支持。
    (五)加强洪水保险的非工程措施，建立应对重大自然灾害的保险救助机制，提高群众抗击自然灾害和意外事故的能力。目前，在我国大多数地方发生洪水灾害时，除依靠政府救助和民间捐赠暂时救急解决洪水灾害带来的困难外，尚未建立起完善的风险救助与补偿机制，特别是贫困山区，政府财政困难，群众生活贫穷，致使我们无法应对如此严重和频繁发生的洪水灾害的补偿需求，直接影响到灾区群众的生产生活。洪水保险作为防灾减灾的一项重要的非工程措施，近年来在浙江、福建等一些地方进行了积极的探索与实践，取得了较好的成效。积极借助洪水保险手段分散并降低洪水灾害的风险，对于山区洪灾频发区防灾减灾有着巨大的作用。政府有关职能都门应加强与保险公司联系，选择一些具有代表性的地方先行试点，开展政策性农村住房保险、人身意外保险等工作，积极探索和建立贫困山区和偏远地方群众家庭财产的保障机制，建立新型农村抗灾救灾机制，拓展救助渠道，改变传统救灾机制，变灾后救济为灾前保险补助，最大程度降低或减少财产损失。
    (六)加强农村基层组织建设，为山区防灾救灾提供坚强的组织保证。实践证明，在防汛抢险救灾和灾后重建工作中，哪里农村基层党组织坚强有力、党员的先锋模范作用发挥好，哪里群众的财产损失和人员伤亡就小，防汛抗灾工作就比较积极主动。因此，应一手抓防汛，一手抓党建，在农村基层党组织和党员中继续深入开展 "商山深处党旗红"党建主题活动，真正使广大党员在 "关键时刻站得出来，危险时刻豁得出来"，始终站在抗洪抢险和灾后重建的最前列，带头落实好各项防汛抗灾措施，在生产自救、帮助困难群众等方面做出表率。各级党组织应认真做好凝聚人心、鼓舞斗志、维护社会稳定等工作。同时，应及时发现、总结和宣传在防汛抗灾工作中涌现出来的先进基层党组织和优秀共产党员典型，用榜样的力量凝聚人心，使农村基层党组织真正成为团结和带领群众战胜洪涝灾害的坚强战斗堡垒，为防灾救灾和灾后重建工作提供坚强的组织保证。