“三横五纵”探索地下道路系统建设
　　针对一度存在的立法和规划滞后问题，深圳市在地下空间的立法和规划上开始加速，地下空间开发和利用的法律基础空缺、产权界定空白有望逐步填补。《深圳市地下空间开发利用管理办法》的送审和《深圳市地下空间资源利用策略研究》的通过，将为今后深圳科学高效地开发和利用地下空间创造条件。
　　立法滞后制约地下空间开发
　　记者见到顾新时，她正忙着校对《深圳市地下空间资源利用策略研究》的打印本，随着正式印刷时间的临近，她必须以最快的速度完成最后的校样。作为深圳市城市规划设计院的高级工程师，顾新所在的规划设计六所承担了这一课题的研究。“课题终于通过了，心里总算是一块石头落地了。”顾新指着厚厚的研究报告十分感慨地说。
　　随着地铁一期工程通车，部分车站进行了附属空间开发，50万平方米的地下空间建设规模，在国内大中城市中居于前列。2006年后，随着深圳市轨道交通二期工程的全面展开，市政府开始了一系列规划研究，地下空间此时被提升到拓展城市空间领域的高度。与此同时，市场积极参与的热潮，使深圳市的地下空间开发呈现出民用开发为主的特色，交通、商贸成为最主要的内容。地下空间的开发，更多地与城市建设结合在一起，例如市中心区的地下空间规划建设呈现“地下城”的面貌，罗湖口岸综合枢纽与地铁同步建设，实现了地上地下一体化整治，被誉为地下空间开发的精品工程，在国际地下空间的开发上也处于领先水平。
　　不过，全国范围内对城市地下空间开发的认识不足，导致了包括深圳在内的主要城市地下空间立法落后。与地面空间开发利用的法律法规相对健全不同，地下空间的产权立法长期以来没有突破。目前只有上海在城市地下空间的房地产登记工作进行了明确，但登记的具体操作程序和方法还需针对实际情况进一步细化。从全国范围看，立法滞后带来的民事法律权利义务关系不清晰，使地下空间的开发利用者难以取得相关的产权，衍生出一系列问题。例如小产权登记问题。此前出现的上海亚太盛汇北广场事件中，开发商推出这一项目后，400多业主踊跃投资购买，但在进行产权登记时，房地产交易登记部门告知，现行的法律规定，地下商铺的性质和地上商品房不同，无法进行小产权登记。类似的事件在其他城市中也陆续出现，引起人们对地下空间使用小产权登记的关注。特别是国家出台物权法后，如何界定地下空间的产权问题显得格外突出。
　　根据深圳市首部促进地下空间资源合理开发利用的法规——《深圳市地下空间开发利用管理办法》（送审稿），明确了地下空间所有权属于国家，开发利用地下空间应当取得地下空间使用权。地下空间有偿、有限期使用。顾新分析认为，管理办法首先从大的框架上对地下空间开发利用进行了立法，在此基础上才能推进地下空间房地产产权确认工作。城市地下空间立法与规划密不可分，例如地下空间测绘除了要确定水平投影面的范围以外，还要对城市地下空间的起止深度进行界定，为此则需要在测量的方法上采用测量与物探相结合，也要考虑到与现有地面地籍图的区别和联系。这也需要管理细则的同步跟上。其中的一个环节落后，就会拖慢整体进度，因此地下空间无论是产权立法还是规划细则，统筹制订执行的难度都超过地上建筑物，很难一蹴而就。
　　远期规划7条地下快速路
　　考虑到规划与立法在衔接上的重要性，深圳市对未来地下空间的规划也在不断深化，目前对城市地下道路的资源利用规划研究已经比较明确。深港西部通道的开通，使深圳有了第一条与地下快速路概念“沾边”的道路，但这种以下沉方式修建扩建道路尚未在其他路段开始。不过，未来10年，深圳将可能拥有3条严格意义上的地下快速路。
　　据顾新介绍，考虑到城市道路交通承受越来越大的压力，目前深圳已经具备了修建地下道路的技术和经济实力，因此在近中期（2020年前）可在北环路长10.8公里（西起科苑路东至皇岗路）、滨河路长12.8公里（西起科苑路东至皇岗路）和深南路1.9公里（西起新洲路东至皇岗路）的区段进行局部下沉，通过对这3条东西向道路的立体“扩容”，缓解交通流量偏大的压力。从远期规划的角度看，从2020年到2050年，深圳将结合城市形态特征，鼓励地上与地下相结合的立体道路交通体系建设，提高南北向道路的通行能力，由西向东建设：科苑路、沙河东路、侨城东路、香蜜湖路和皇岗路，形成与北环大道和滨河大道连通的地下道路体系。这个“三横五纵”的地下道路体系，将与现有的地上道路实现互通连接，发挥快速疏导作用。
　　以轨道建设和地下道路规划建设为契机，未来深圳的地下空间开发重点区域将包括福田中心区、罗湖中心区、华强北区域、龙华枢纽地区、前海－宝安中心区、机场后方区域、光明新城和奥体新城。未来这些重点区域的开发必须编制地下空间利用规划，以建设集交通、人防、商业等功能于一体的地下空间网络。
　　目前影响城市环境和面貌的垃圾处理转运、污水处理等设施，未来将通过迁入地下得以解决。参照国外先进地区的做法，未来深圳的垃圾、污水处理和电站、轨道车辆段等将陆续进入地下空间。在地下空间资源利用先进的日本，许多城市的垃圾焚烧处理等设备就位于市中心的地下，由于密闭性好和技术成熟，对人们的日常生活没有丝毫影响。在深圳用地十分紧张的情况下，垃圾填埋占用宝贵的土地资源，应该尽快转变为焚烧的方式。而垃圾焚烧的选点如设在地下，对居民的影响将可以降至最低。
　　据介绍，如果按照策略研究提出的规划目标，深圳市将能够在3年左右的时间里，使地下空间新增的开发量达到城市总建筑量的1／10。在部分新建小区的地下空间里，将试点建设地下垃圾处理设施，公园绿地地下试点建设雨水储备设施，在中心区试点建设共同沟，并着手研究在北环大道进行地下道路的试点建设。
　　地上和地下规划不能“两层皮”
　　地上与地下空间的协调利用是当前最现实的问题。由于长期以来国内城市建设缺乏对地下空间资源的调查、分析和评估，缺乏对城市地下空间开发利用的需求预测，地下空间开发利用缺乏中长期规划。目前国内主要城市中，尚无哪个城市能够协调处理地面规划与地下空间规划编制体系，造成了业内认识常说的地上地下“两层皮”，地下空间规划内容未能纳入法定图则的编制体系。由此带来的后果是，地下空间项目建设无法统筹安排，开发活动零散，地下空间资源浪费严重。
　　记者在怡景中心城采访时发现，由于远离地面公交系统，商场人流量远没有达到设计要求，这反映出局部规划过于简单，地下空间与地上交通脱节的问题。尽管深圳市在1999年就在中心区地下空间规划上提出了建设地下城的构想，实现公共活动空间与写字楼地下空间相连接的网络。但由于地面产权分散，不同建筑物开发商不同、工期不同，对这些建筑的地下空间规划方案缺乏管理，目前这里的建筑地下空间已经各自为战，基本没有再连通的可能了。顾新表示，地下空间开发的不可逆转性，决定了这一带的地下空间形态基本就此固定了，即便开发商现在后悔，也基本没有办法补救了。
　　与地面空间的规划建设由城市规划部门主管不同，地下空间的规划建设分别由民防部门和建设部门主管。地下空间利用的规划许可没有与地面规划许可相衔接，这就使得地面建设与地下空间开发协调难度极大。目前深圳地上与地下空间协调开发利用最成功的例子是中信城市广场和中信地铁商场。其成功之处在于项目地面与地下空间开发同属中信深圳集团，地理位置处于公共空间的下方，避免了其他地面建筑物开发商的权利关系。
　　而在商业旺地，例如东门和华强北，地下空间的开发可能就要与其他地面建筑的空间权利发生冲突。例如在地铁建设华强北站点时，就遇到地下空间权的问题。地铁站点的建设不可避免地要从某栋大厦的用地红线下方通过。而在没有立法明确地下空间使用权属时，建筑物用地红线与建筑红线之间的地下空间，存在权利上的盲区。不过，这个问题通过立法可以解决。在《深圳市地下空间开发利用管理办法》（送审稿）中规定，地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下空间使用权人或土地使用权人应当履行地下连通义务。这一规定明确了公共领域地下空间的使用权，有助于避免土地使用权人妨碍公众利益的做法。
　　记者观察
　　深圳从地表到地下30米的深度空间可提供13亿平方米的建筑面积地质条件有利地下空间开发
　　俗话说“磨刀不误砍柴工”。在规划开发深圳地下空间的过程中，摸清自己的家底是基础性的工作。在此基础上，才能对地下空间资源如何开发、如何利用作出科学的决策。不过，除了地质勘测掌握大体情况外，目前我们对市区内地下空间资源的信息综合整理工作，还处于初始阶段。
　　深圳以低山、平缓台地和阶地丘陵为主，基本处于少地震地带，地质条件有利于地下空间的开发利用。据市地震局局长周幸安介绍，除了罗湖个别小面积地块处于地震带上外，深圳其他地区很少会受地震灾害影响。地质断裂带在深圳也不普遍。深圳地表到地下30米的深度空间，可以提供13亿平方米的建筑面积（按5米层高计算）。
　　不过这只是地下空间的整体情况，深圳市尚未对全市地下空间分布进行全面普查和统计，缺乏一个地下空间数据库。地铁施工中就频频因误挖管线而出现意外。特别是在罗湖区和福田部分地段，由于缺乏明晰的地下构造信息，市政工程地下施工中只能摸着石头过河，极大地影响工程进度。
　　缺乏地下空间数据库的另一个问题是由此导致的规划管理细则的不足，妨碍了地下空间的互联互通。举例来说，在地下10米范围内，一般可以建设商业、文体设施；地下10米到30米范围内，可以安排交通；地下30米以下可以开发为防灾和生产设施。但在管理细则缺位的情况下，开发商之间预留地下空间的通道无标准可依，且因投资回报的考虑，对地下公共空间的连通并不热心。地下空间数据库如果不能尽快建立，相关的管理细则不尽快出台，深圳地下空间的开发就会始终处于无序状态。地下空间资源一旦浪费，则很难在几十年内回收改造。
　　地下空间开发的不可逆性决定了前期调研的基础重要性。不过，由于认识水平的不同，规划部门的数据库摸底还不大受重视。例如地铁建设时，规划部门曾向东门商业街一带的商家建议，在此多设立几个地铁出入口，却遭到众多商家的拒绝。而在地铁通车后，拒绝设立地铁出口的商家看到滚滚人流弃他而去，都后悔不已，要求规划部门和地铁公司按原来的设计重新开设出入口，但木已成舟，这种想法已经不可能实现了。
　　不过，随着海外投资的涌入，人们对地下空间资源的认识也越来越深，规划部门建立地下空间数据库的工作也在获得越来越多的支持。预期在不久的将来，深圳地下空间构造将能够以精确的三维影像系统呈现出来，为地下空间合理开发利用服务。
　　专家建议
　　政府出台优惠政策推动地下空间开发
　　“政府出台优惠政策，能够鼓励地下空间开发迅速形成规模。”深圳市城市规划设计院高级工程师顾新表示，减免地价等方式对深圳地下空间的开发发挥了相当大的作用，未来应当积极探索多种形式的激励手段，带动地下空间开发上规模上档次。
　　深圳在地铁建设初期，结合一期工程站点尝试了多个地下开发案例，政府与市场主导各占一半，已建成地下商业设施约15－20万平方米。顾新介绍，市场开发主要以占用道路、广场和绿地下方空间为主，积极性得益于地铁带动，以及目前采取的收取1／3地价的优惠政策。从香港的实践看，通过减地价的方式促进地下空间开发，长远来看不会减少政府的土地收入。目前香港铜锣湾等地的地下空间地价与地面基本相同，商业积聚效应带来的收益，能够令开发商在地下空间上的投入获得可观的回报。因此，政府的作用是通过市场引导，先帮助商家做旺地段，以后利用市场调节手段可以从地下空间出让方面获取收益。
　　深圳在全国较早出让地下空间使用权，2005年2月福田区车公庙两宗地下空间项目用地挂牌出让，以经营性土地方式首次出让地下空间使用权。目前开发的地下空间中，政府通过收取1／3地价的优惠政策，鼓励市场对地下空间进行开发。
　　从国外经验看，地下空间开发往往伴随大规模地铁建设，一般持续30－40年形成一定规模。深圳正开始进入地下空间开发的快速阶段。但横亘在快速开发地下空间道路上的，除了法律法规欠缺导致产权问题、规划欠缺整体观念制约合理开发外，地下空间开发在融资、税收、地铁沿线捆绑开发等制度上，政府还没有对参与地下空间开发利用者给予相应的奖励措施，影响了地下空间开发利用的市场积极性。顾新建议，政府的奖励不一定表现为资金上的支持，可以通过减免地价的方式，也可以通过融资安排上的合法变通，或者从税收上对某些附加费的调节，对公共空间的开发建设投资，政府可以多种方式进行综合引导，唤起市场对地下空间开发的兴趣，使地下空间的开发成为深圳城市建设的新亮点。
　　中信城市广场投资公司董事长禹来表示
　　盘活现有地下空间发挥地下资源价值
　　作为深圳最大的地下商场掌舵人，中信城市广场投资公司董事长禹来认为，目前深圳的地下空间的开发和利用应该有侧重，自己比较偏重于盘活现有的地下空间，更好地利用地下空间。
　　围绕地下空间的开发和利用，目前国内学界和规划界分成开发和利用两种各有侧重的意见。禹来强调地下空间利用，主要是地铁附属空间的利用。他认为，尽管目前深圳的地面非常拥挤，但还没有紧迫到非大规模开发地下空间不可的时候。以地下商场为例，目前集中在华强北、中心区等地段，通过地铁衔接，实现了地面和地下人流的互通，地下商业空间也可能成为深圳商业开发的新趋势。这都属于地下空间利用的范畴。至于地下空间的开发，禹来认为深圳的经济发展水平具备了开发实力，但综合社会经济成本考虑，在北环大道下方再建一条快速路，仍是超前的想法。中国的国情决定了大力发展公共交通才是解决交通拥堵的关键。即便花费巨资兴建一些地下快速路，也很难一劳永逸地解决交通堵塞问题。
　　修建地铁线路的同时，利用站点的建设将地下空间合理布局，提高地铁附属空间的价值，是禹来的观点。他表示，香港的成功经验完全可以为深圳所用。在地铁附属空间的开发阶段做到大体量，并与地面交通实现零换乘，是发挥地下空间资源价值的最直接的有效手段，政府应该在这一方面下功夫。