城镇土地调查（城镇地籍调查）是第二次全国土地调查的一项主要任务，是全面查清全国城镇各类土地利用状况，掌握真实城镇土地基础数据的重要手段。随着第二次全国土地调查农村部分工作即将完成，各地第二次全国土地调查的工作重点已经转入城镇地籍调查。从现在部分地方城镇地籍调查工的进展情况看，还有一些问题需要解决，否则，将影响地籍调查工作的进度和成果质量。

一、面临的主要问题

　　（一）坐标系统不统一
　　第二次全国土地调查要求统一使用1980西安坐标系和1985国家高程基准。但部分地方对城镇地籍调查坐标系统的选择则未完全统一到这一要求上，规定“城镇土地调查原则上采用1980西安坐标系和1985国家高程基准。采用1954北京坐标或者独立坐标的，必须提供1954北京坐标或者独立坐标1980西安坐标两套成果资料，并提供转换参数。”

　　（二）部分宗地原发证资料不全，影响城镇地籍数据库建设
　　由于部分地方土地登记发证档案管理不规范，加之实行年度国土资源管理目标责任书考核的头几年把发证数量作为考核任务下达，造成有的宗地证书已经发给土地权利人，但土地权属资料收集不完整、地籍调查表签字盖章不全、土地登记审批表签字盖章不全，甚至有的宗地还存在无登记卡、无地籍调查表或土地登记审批表等问题。也有的宗地因档案资料保管不善，造成部分纸质资料遗失或者损毁。这些问题，将直接影响宗地属性资料的扫描入库工作，影响城镇地籍数据库建设。

　　（三）部分宗地实际使用面积与原批准面积不符
　　在城镇地籍调查中，常常会遇到有的单位或者个人使用的土地实际使用面积与原批准面积不符而无法确定土地权属的情况，这其中有的是新批准的建设用地，也有的是拆除旧房重新建盖的用地。对于实际面积比批准面积小的，国土部门可以按实际用地面积确权。而最让人头疼的是超过批准面积占用土地的宗地，这些宗地超占的面积大多是几个平方米或者十几个平方米，要补办农用地转用、征用和供地手续又比较麻烦；要罚款又不符合法律耕规定；要拆除涉及面又广，且难于执行，所以，这类问题就只好长期搁置，无法进行登记发证。

　　（四）以村组证明或确权代替依法审批
　　对无任何权属来源资料的宗地，有的地方采取村、组出具证明来代替确权来源资料；也有的按1992年土地详查资料或者1996年第一轮土地利用总体规划资料来进行“确权”，凡是两种资料上显示已经是建设用地的，就采取“确权”的方式认定为“建设用地”，有县级政府或者乡级政府的确权文件就表示有合法的审批手续。这些做法，存在与国家法律、政策不完全吻合的地方，必须引起足够的重视。

　　（五）部分宗地原土地用途不符合新的土地利用现状分类
　　第二次全国土地调查工作开展之前，大多数地方已经进行过城镇地籍调查，但以往的城镇地籍调查提供的成果资料没有数据库成果，且不同时期采用的城镇土地分类也不一致。特别是上世纪九十年代审批的综合用地和其他用地，现在无法在《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）中找到对应的地类。即使原来的土地用途与现在的名称相同，其含义也不完全一致，因此，多数宗地必须按照新的《土地利用现状分类》重新确定土地用途。

　　（六）宗地确权工作进展缓慢
　　由于城镇地籍调查的技术规范已经成熟，测量使用的设备比较先进，宗地测量工作一般进展都很快，但宗地确权往往耗费很长时间和更多的精力，特别是那些没有进行过旧城改造、老房子比较密集的城镇。而宗地确权工作又是城镇地籍调查的核心和关键，确权工作搞不好，不管作业单位测量手段有多高、技术有多先进，做出来的资料有多美观，都无法达到城镇地籍调查的目的，成果资料都无法通过验收。

二、对存在问题的处理建议

　　（一）明确规定统一采用的坐标系统
　　第二次全国土地调查农村部分，全国已经统一使用1980西安坐标系和1985国家高程基准,为了使第二次全国土地调查农村部分和城镇部分坐标系统的完全统一，便于今后第二次全国土地调查数据库的统一管理和更新维护，各地必须统城镇地籍调查使用的坐标系统。这是第二次全国土地调查数据库管理的需要，也是今后第二次土地调查成果应用以及土地勘测定界、农用地转用征收工作的需要。2009年12月30日，国土资源部办公厅印发了《关于统一土地报备数据坐标系的通知》（国土资厅函〔2009〕1279号）,其中明确规定,自2010年1月1日起，报国务院批准的建设用地的申请材料，包括单独选址建设用地以及城市建设用地；国务院批准的城市建设用地省级人民政府审核同意的农用地转用和土地征收实施方案报部备案数据；省级人民政府批准的建设用地报部备案数据；土地整理复垦开发项目信息备案数据；土地市场动态监测与监管数据；执法监察相关数据；其它土地管理相关数据等报部的土地相关数据，按规定需要提交位置坐标的，全部统一使用西安80大地坐标系。因此，建议各地城镇地籍调查使用的坐标系统必须一律采用1980西安坐标，取消“原则上采用1980西安坐标系”；“采用1954北京坐标或者独立坐标的，必须提供1954北京坐标或者独立坐标1980西安坐标两套成果资料，并提供转换参数”等规定。

　　（二）原发证宗地档案资料不全问题的处理
　　按照第二次全国土地调查有关城镇地籍调查的要求，必须建立城镇地籍调查数据库。建库时需扫描录入的宗地属性资料主要包括：
　　①土地登记申请；
　　②土地权属证明文件；
　　③地上附着物权属证明（如房产证、林权证）
　　④《地籍调查表》中的四邻签章栏及调查结果审核意见栏内容；
　　⑤《土地登记审批表》。
　　对已经颁发土地权利证书，但权属来源证明文件、地籍调查表、土地登记审批表等资料不全或资料签字盖章不全的宗地，本次调查时，权属来源证明文件必须重新提供，地籍调查表、土地登记审批表重新填写；原有资料一律不得改动，作为原始资料存放。建数据库录入的属性资料以本次调查收集到的宗地属性资料为准。

　　（三）超过批准面积占用土地的处理
　　按照《土地管理法》的规定，超过批准面积使用的土地以非法占用土地论处；超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。但是，县城及县城以下的一般建制镇大多数人属于农村村民，使用的土地都是以农村村民建房审批的。按照《土地管理法》第七十七条的规定，农村居民非法占用土地建住宅，处罚办法是“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”。农村居民建住房超占的土地面积，往往是几个平方米或者十几个平方米，而且涉及面相对较广，《土地管理法》的规定虽然比较严格，但刚性太强，实际工作中无法执行。超占部分补办用地手续，报批又麻烦；如果占用农用地的，还要办理农用地转用手续，特别是占用耕地的，还得解决占补平衡问题。所以，大部分地方对超过批准面积的农村居民建房占地，长期无法割断“尾巴”，形成了“老大难”问题，造成了集体土地资产的流失，影响了土地登记发证工作的顺利进行。
　　管理土地可以采用多种手段，既有法律手段，也有行政、经济等手段。对超过批准面积占用的土地，经县级以上人民政府批准后，可以采用由用地者缴纳补偿费或缴纳土地出让金的方式，从经济上进行处理。不论是新增建设用地或是拆除旧房重建的用地，凡是超占部分符合土地利用总体规划和城镇规划，不影响公共利益，不便拆除的，占用集体土地的可以参照征收集体土地的补偿标准向所在村民小组缴纳土地补偿费后确定集体建设用地使用权，办理土地登记手续。占用国有土地的，原批准使用的土地是以出让方式取得的，超占部分按相同土地级别的市场价标准，向县级国土资源部门缴纳土地使用权出让金后确定国有建设用地使用权，办理土地登记手续；原批准使用的土地是以划拨方式取得的，按同区域土地征收标准，向县级国土资源部门缴纳农地取得成本费用后确定国有建设用地使用权，办理土地登记手续。当然，不符合土地利用总体规划和城镇规划，影响公共利益的，不论超占面积大小，一律给予拆除。缴纳有关费用后，土地使用权类型与合法批准使用部分必须完全一致。
　　采用这种办法处理，虽然不完全“合法”，但总比不解决或者罚款了事强得多。不解决，国土部门的这块“心病”永远无法治愈，群众也不答应。进行罚款处罚，法定的最高限额只是每平方米30元，违法成本远比缴纳出让金或者土地补偿费低得多，且罚款也不符合法律规定。
　　从国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发【2008】146号）有关宅基地超过省（区、市）规定的标准在办理登记时的处理办法看，已经开了超过部分按国家和当地有关规定处理后，按实际使用面积登记的口子。当然，“当地有关规定”必须是县级以上人民政府的“红头文件”。国土资源部2010年3月2日发布的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》更明确提出“对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用”。因此，采用经济手段处理超过批准面积占用的宅基地，是当前解决超过批准面积占用土地的较为有效的一条途径，有利于提高违法者的成本，遏制少批多占违法用地的产生。

　　（四）宗地无权属来源资料的处理
　　无任何权属来源的宗地，土地使用权的确定必须按照《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）、《确定土地所有权和使用权若干规定》（国家土地管理局[1995]国土籍字第26号）等有关法律政策严格进行认定，必须避免用出具确权来源证明、“确权”等方式规避建设用地审批，逃避土地使用权人该缴纳的相关税费，扰乱正常的土地管理秩序。
　　1987年1月1日《土地管理法》颁布实施之前使用的土地，现无法找到任何权属来源资料的，可以由村民小组出具证明，村民委员会（居委会）确认后可作为权属证明资料。1987年1月1日《土地管理法》实施以后，用地者必须提供合法的土地权属来源资料（县、乡两级国土部门在历次清理中收缴的罚款和有关费用的凭证也可视为权属来源资料）。提供不了权属证明文件（资料）的，必须以违法用地进行处理后才能确认土地使用权。
值得注意的是，土地是重要的资源，也是国家、集体重要的资产，村委会（居委会）、村民小组出具权属证明或者采取“确权”的方式认定建设用地使用权，必须非常慎重。县、乡两级国土资源部门要防止个别村、组借机出具虚假证明，使少数单位和个人规避依法审批，造成国家和集体土地资产的流失。对确需由村委会（居委会）、村民小组出具权属证明宗地，可以由乡镇国土所和村委会（居委会）分村民小组对宗地面积、位置、使用权人、土地使用时间等内容进行公示，公示期满无异议的，再出具土地权属来源证明。另外，依据1992年土地详查资料和1996年土地利用总体规划资料采取“确权”的方式确认建设用地使用权，不宜提倡。即使1992年土地详查资料和1996年土地利用总体规划资料显示已经是建设用地的，也有可能是1987年1月1日《土地管理法》实施以后违法占用的土地，加之土地详查和土地利用总体规划资料还有一定的人为因素，据此认定建设用地使用权，很可能会使一些违法用地规避依法审批，逃避该缴纳的各种税费。还有一点要注意的是，确定土地的使用权和使用权的主体必须是县级以上人民政府，国土资源部门和乡镇政府“确权”所出具的文件都是违法的，不具有法律效力。

　　(五)宗地土地用途的确定
　　按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条的规定，出让土地的用途包括居住用地，工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地，商业、旅游、娱乐用地，综合或者其他用地。2007年《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）实施后，打破了《土地管理法》一级类三大类的分类体系，因此，部分宗地的土地用途必须按照新的《土地利用现状分类》进行确定。在确定宗地土地用途时，必须重点把握以下五个方面的原则：
　　(１)宗地土地用途一律与新的《土地利用现状分类》一致。原批准的土地用途与新的《土地利用现状分类》不一致的，可以按照《第二次全国土地调查土地分类与已有土地分类对应转换关系》[详见《云南省第二次全国土地调查实施细则（农村部分）》第69-75页表2-1、表2-2、表2-3]进行转换，宗地的土地用途划分不能同时出现多个标准。
　　（２）宗地土地用途主要按照批准文件确定。城镇地籍调查确定宗地的土地用途，不的改变原批准文件确定的用途，特别是不能按照现状人为地确定“新用途”。如农村村民原批准的住宅用地，有的现在改为一楼搞经营，二楼以上人居住，我们不能因此而把原批准的土地用途变为“商服用地”，现在仍然要按城镇住宅用地来确定。
　　对于改制企业使用的土地，现在的土地用途要看具体情况而定。原商业服务业用地改制后变为个人经营的，未办理土地用途变更手续的仍按商服用地来确定；改制后已经依法办理土地用途变更的，按变更后的土地用途确定。原工业用地改制后未办理土地用途变更手续的，原土地用途不变；改制后已经依法办理土地用途变更的，按变更后的土地用途确定。
　　(３)原以出让方式取得的综合用地或其他用地，原则上按现在的实时用途确定，但使用年限必须维持原出让合同确定的期限不变。
　　（４）按新的《土地利用现状分类》重新确定宗地的土地用途，不改变原来的土地使用权类型。
　　（５）确定宗地土地用途，可由城镇地籍调查的技术承担单位先提出初步意见，最终由县级国土资源部门审定。

　　（六）加快宗地确权的工作进度
　　城镇地籍调查的地籍测量，国家、省级都有成熟的技术规范，技术承担单位可以*自身的努力加快工作进度，缩短工作时间。城镇地籍数据库建设虽然国家、省级都有技术规范，但宗地确权工作完不成，数据库建设就无法推进。因此，宗地确权工作的进度和质量，是整个城镇地籍调查能否顺利完成的关键。
　　要加快城镇地籍调查的宗地确权工作，必须把握好以下几个环节：
　　（1）做好摸底调查工作
　　在城镇地籍调查工作开展之前，县、乡两级国土资源部门和技术承担单位要认真了解分析调查区域的土地使用情况（包括有审批手续的宗地和无审批手续的宗地数量）、调查区域宗地的档案资料情况。对需要进行地籍变更调查的城镇，必须先弄清原地籍调查资料的完整情况，特别要掌握原已调查过的宗地原地籍调查时收集的宗地属性资料的情况，分清哪些宗地原收集的属性资料已经符合城镇地籍数据库建设要求，哪些宗地属性资料还不齐全，并把宗地档案按街坊分类整理，为进行宗地确权工作做好准备。
　　（２）依投基层开展确权
　　影响宗地确权工作进度的主要原因一是宗地审批手续不全或存在超过批准面积使用土地；二是找不到使用权人。现实工作中经常遇到的是找不到使用权人。由于城镇房屋有的对外出租，确权时找到的往往是承租人，无法进行宗地确权。一般建制镇居民大多从事农业生产，上下班时间与国土资源部门不一致，如果上班时间去找，很难找到说话算数的户主。所以，国土资源部门和技术承担单位参与宗地确权的人员必须充分依*村、组的力量，利用居民休息时间进行确权。当然，这就要求参与确权的人员要有牺牲精神，舍得放弃自己的休息时间。
　　在具体的工作中，可以按照街区、街坊涉及到的村民委员会（居委会）、村民小组，请村委会（居委会）、村民小组负责人配合参与确权。按照工作进展情况，分片（组）召开确权工作动员会议或者印发参与确权、指界书面通知，明确确权的大致时间，并要求土地使用权人准备好确权所需的资料，安排好每户参与指界、确权的人员，避免一宗地跑几次都找不到户主，拖延确权工作的时间。
　　（３）准确认定出租、转让土地的使用权人
　　对出租、转让的土地，一个很容易犯得错误是误把承租人、未依法取得使用权的受让人作为土地权利人，宗地确权时必须严格把握。
　　以出租方式取得土地使用权的，土地使用权人只能确定为出租方，不能确定为承租方。以出售、交换和赠与方式转移土地使用权的，双方已经签订协议，土地使用权已经发生转移，但未到国土资源部门办理土地使用权变更登记手续的，土地使用权人只能确定给发生买卖行为之前的合法使用者。
　　（４）处理好缺席指界问题
　　缺席指界或认界后不签字，也是影响宗地确权的工作进度的一个比较棘手的问题。为了保证土地确权工作的顺利进行，宗地确权时必须按照《云南省地籍调查实施细则》规定的程序进行，不在一宗地上久拖不决，耗时影响工作进度。缺席指界的处理程序是：已通知土地权利人指界的，其中一方缺席，其宗地界线以另一方指认界线确定；双方均缺席，其宗地界线由调查人员按界址现状及地方习惯确认。国土部门将确界结果（附宗地草图复印件）以书面形式送达缺席者，若缺席者有异议，必须在15天内向国土部门申请重新确认宗地界线，并提供证明确界错误的书面材料。若15天内不提出重新确认界线申请或提供的资料不能证明已确定界线有误的，已确认的界线作为宗地权属界线。超过规定的时限，土地权利人要求对因缺席指界后已经确认的权属界线进行重新确认的，原则上不再受理。
　　土地权利人指认界线后，拒绝在《地籍调查表》上签字的，按违约缺席处理。 （云南省玉溪市国土资源局  王发荣）